Óvissa hjá almenningi

,,Hvaða átök eiga sér sífellt stað milli einkarekinna útfararstofa í Reykjavík og Útfararstofu Kirkjugarðanna?" Þessi spurning er gjarnan lögð fyrir undirritaðan og svarið við henni kemur öllum landsmönnum við, ekki síst fólki úr kirkjugarðsstjórnum og safnaðarstjórnum.

Forsaga málsins

Árið 1993 tóku gildi ný lög um kirkjugarða og sama ár ný samkeppnislög. Varðandi rekstur útfararþjónustu á vegum kirkjugarða eru það einkum neðangreind ákvæði í þessum lögum sem skipta máli:

Í 21. gr. laga 36/1993 um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu segir: ,,Útfararstofu mega þeir einir reka, sem hafa til þess leyfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ráðherra setur nánari reglur um leyfisveitinguna í reglugerð.

Þar sem kirkjugarðsstjórnir reka útfararþjónustu skal sú starfsemi og fjárhagur henni tengdur vera algerlega aðskilin frá lögboðnum verkefnum kirkjugarðsstjórnar."

Í 2. mgr. 14. gr. samkeppnislaga segir: ,,Þegar um er að ræða opinbert fyrirtæki eða fyrirtæki sem starfar að einhverju leyti í skjóli opinbers einkaleyfis eða verndar er Samkeppnisráði heimilt að mæla fyrir um fjárhagslegan aðskilnað, annars vegar á milli þess hluta rekstrar fyrirtækisins sem nýtur einkaleyfis eða verndar og hins vegar þess hluta rekstrar sem er í frjálsri samkeppni við aðra aðila. Skal þess gætt að samkeppnisrekstur sé ekki niðurgreiddur af einkaleyfis- eða verndaðri starfsemi."

Áður en ofangreind lög tóku gildi höfðu Kirkjugarðar Reykjavíkurprófastsdæma (KGRP) verið með útfararþjónustu í 45 ár, þ.e. frá árinu 1948, en í kjölfar lagabreytinganna var ákveðið innan stjórnar KGRP að stofna sjálfstætt fyrirtæki um útfararþjónustuna. Útfararstofa Kirkjugarðanna (ÚS) fékk síðan tilskilið leyfi í árslok 1993 og hóf starfsemi sína á fyrstu dögum ársins 1994. Áður hafði Samkeppnisstofnun gefið umsögn, þar sem stofnunin rakti markmið samkeppnislaga og tók síðan fram, að stofnunin gerði ekki athugasemdir við leyfisveitinguna. Ekki þarf að taka fram að stjórnendur Útfararstofunnar höfðu sér við hlið endurskoðendur og lögmenn, þegar aðskilnaðurinn var gerður og ávallt var valin ýtrasta leið í öllum málum, þ.e. ekkert skref var stigið nema eftir ítarlega skoðun lögmanna og endurskoðenda. Þess má geta að strax í upphafi var Útfararstofan með algerlega aðskilinn fjárhag og öll húsakynni voru einnig aðskilin, þ.e. skrifstofuhald, starfsmannaaðstaða, verkstæði og bifreiðageymslur voru aðskilin frá starfsemi kirkjugarðsins. Ákvæðum í hinum nýju lögum var og hefur verið fylgt til hins ýtrasta, annað hefur aldrei staðið til.

Kærur samkeppnisaðila

Þegar starfsleyfi var veitt hóf ÚS rekstur sinn á fyrstu dögum janúarmánaðar 1994. Ekki leið á löngu þangað til leyfisveitingin var kærð. Í maí 1994 sendi lögmaður tveggja einkarekinna útfararstofa í Reykjavík inn kæru til umboðsmanns Alþingis, þar sem hann kærði leyfisveitingu dóms- og kirkjumálaráðuneytis. Umboðsmaður Alþingis úrskurðaði, seinna á árinu, að ekkert væri við leyfisveitinguna að athuga. Varla var blekið þornað í úrskurði umboðsmanns Alþingis, þegar næsta kæra kom frá lögmanni samkeppnisaðila. Í mars 1995 sendi hann kæru til dóms- og kirkjumálaráðuneytis. Kæran fólst í því, að ekki hafi verið gætt skilyrðis 2. mgr. 21. gr. laga nr. 36/1993 um ,,algeran" aðskilnað ,,starfsemi og fjárhags" útfararþjónustu á vegum kirkjugarðsstjórnar frá lögboðnum verkefnum hennar, eins og það er orðað í kærubréfi. Í júlí 1995 skrifaði dóms- og kirkjumálaráðuneyti lögmanninum og gefur út álit Útfararstofunni í hag og vísar málinu til Samkeppnisstofnunar til umfjöllunar með bréfi, frá sama tíma.

Úrskurður Samkeppnisráðs og fleira

Síðan hafa farið fram bréfaskriftir milli lögmanns ÚS og Samkeppnisstofnunar. Enginn aðili frá Samkeppnisstofnun hafði nokkurn tíma samband við undirritaðan, til þess að kynna sér vinnuferli annars vegar hjá KGRP og hins vegar hjá ÚS. Engu að síður úrskurðaði Samkeppnisráð, þann 19. september 1996, að samnýting stjórnunar beggja fyrirtækjanna hafi samkeppnishamlandi áhrif í för með sér og ráða skyldi sérstakan framkvæmdastjóra yfir ÚS og sérstaka framkvæmdastjórn af aðalstjórn yfir hvort fyrirtækið. Áfrýjun ÚS til Áfrýjunarnefndar samkeppnismála hafði ekkert að segja og eftir að málið hafði verið dómtekið í héraðsdómi, sýknaði dómari Samkeppnisráð af kröfu KGRP, þ.e. að felld yrði úr gildi ákvörðun ráðsins um stjórnunarlegan aðskilnað.

Hæstiréttur Íslands

Þessi ágreiningur, sem er á milli stjórnar KGRP og Samkeppnisstofnunar, verður á næstu vikum tekinn fyrir í Hæstarétti og er dóms að vænta þaðan í júní n.k. Ágreiningurinn snýst um það, hvort hægt sé að túlka áðurnefnd lagaákvæði þannig að samkeppnisyfirvöld geti mælt fyrir um stjórnunarlegan aðskilnað milli KGRP og ÚS.

Skoðun samkeppnisyfirvalda

Það er skoðun samkeppnisyfirvalda að kirkjugarðar, sem eiga og reka útfararstofur, skuli gæta þess að hafa starfsemi og fjárhag, sem tengist útfararþjónustunni, algerlega aðskilin frá lögboðnum verkefnum kirkjugarðsins og einnig verði stjórnunin að vera aðskilin, þ.e. að sérstök framkvæmdastjórn sé yfir kirkjugarðinum og sérstök framkvæmdastjórn yfir útfararstofunni, en í lagi sé að sama aðalstjórn stýri báðum fyrirtækjunum. Sami maður má ekki vera framkvæmdastjóri yfir báðum fyrirtækjunum.

Skoðun stjórnar KGRP og fjölmargra lögmanna

Það er skoðun stjórnar KGRP og margra lögmanna að kirkjugarðar, sem eiga og reka útfararstofur, skuli gæta þess að hafa starfsemi og fjárhag, sem tengist útfararþjónustunni, algerlega aðskilin frá lögboðnum verkefnum kirkjugarðsins, en stjórnunin þurfi ekki að vera aðskilin, hvorki aðalstjórn, framkvæmdastjórn né starf framkvæmdastjóra, vegna þess að verkefnin séu vendilega aðskilin og ljóst sé hvaða störf tilheyri hvoru sviði.

Túlkun orða

Þegar rætt er um orðin ,,starfsemi" og ,,fjárhagur" er það skoðun undirritaðs að átt sé við ,,verkefni sem unnið er við" og ,,bókhald og fjárreiður". Verkefni útfararstofumanna eru önnur en lögboðin verkefni starfsmanna kirkjugarða. Samkeppnisyfirvöldum hefur verið sýnt fram á það að þessi verkefni séu samliggjandi og að þau skarast ekki á nokkurn hátt, eins og þau eru framkvæmd innan Reykjavíkurprófastsdæma. Það er forráðamönnum KGRP ljóst að fjárhag kirkjugarðs má ekki blanda saman við fjárhag dótturfyrirtækis, sem er í útfararþjónustu. Þessi fjárhagslegi aðskilnaður er nauðsynlegur til þess að kirkjugarðsgjaldið (skattur), sem er uppistaða í tekjum kirkjugarða, hafi ekki áhrif á verðmyndun þeirrar þjónustu, sem útfararstofan veitir. Ákvæðið um fjárhagslega aðskilnaðinn er til þess að koma í veg fyrir aðstöðumun á milli útfararstofu í eigu kirkjugarðs og einkarekinnar útfararstofu.

Að lokum

Það kann að hljóma undarlega að tekist sé á um hvort stjórn kirkjugarðs megi ráða sínum innri málum og menn kunna að spyrja hverju þessi úrskurður samkeppnisyfirvalda breyti varðandi samkeppnisstöðu einkarekinna útfararstofa, sem samkeppnisyfirvöld telja sig vera að vernda. Undirritaður getur ekki séð að úrskurðurinn breyti neinu þar um. Sama yfirstjórn má áfram vera yfir báðum fyrirtækjunum, þar er jú valdið og ákvörðunartakan, þegar öllu er á botninn hvolft. Eðlilegra væri fyrir samkeppnisyfirvöld, fyrst þau telja að samnýting stjórnunar hafi skaðleg áhrif á samkeppni, að beita sér fyrir því að lögum um kirkjugarða verði breytt á þann veg að þeim kirkjugarðsstjórnum, sem eiga og reka útfararstofur, yrði gert skylt að hafa sérstaka stjórn yfir hvoru fyrirtæki.

Það er mat undirritaðs að Samkeppnisráð hafi með úrskurði sínum farið út fyrir valdsvið sitt með íhlutun sinni á skipulagi stjórnunar innan KGRP og ÚS. Fullyrða má að stífar ómálefnalegar kröfur af hálfu samkeppnisyfirvalda geti valdið hækkunum á þjónustu en breyti engu um samkeppnisstöðu.

Þórsteinn Ragnarsson